国土资发〔2014〕119号

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军地皮管理局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家地皮督察局，部机关各司局：

 

　　地皮节约集约行使是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。党中间、国务院高度正视地皮节约集约行使，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增加换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特性，对大力推进节约集约用地提出了新要求。近年来，各地采取措施推进地皮节约集约行使，取得了积极进展，但是，地皮粗放行使状态没有根本改变，建设用地低效闲置征象仍较普遍。为了深入贯彻落实党中间、国务院的决策部署，切实解决地皮粗放行使和虚耗题目，以地皮行使体例变化促进经济发展体例变化，推动生态文明建设和新型城镇化，提出如下引导意见。

 

　　一、总体要求

 

　　（一）引导思想。以邓小平理论、“三个代表”紧张思想和科学发展观为引导，认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥当局作用，坚持和完美最严酷的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、进步服从的总要求，周全做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进地皮行使体例和经济发展体例加快变化，为周全建成小康社会和实现中华民族巨大中兴的中国梦提供坚实保障。

 

　　（二）重要目标。

 

　　——建设用地总量得到严酷控制。实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在地皮行使总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模渐渐削减，到2020年，单位建设用地二、三产业增长值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积降落80%，城市新区平均容积率比现城区进步30%以上。

 

　　——地皮行使结构和布局赓续优化。实施地皮空间指导和布局优化战略，完成全国城市开发边界、永世基本农田和生态珍爱红线划定，指导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展，工业用地渐渐削减，生活和基础设施用地渐渐增长，中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所进步。

 

　　——地皮存量挖潜和综合整治取得显明进展。实施地皮内涵挖潜和整治再开发战略，“十二五”和“十三五”期间，累计完成城镇低服从地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦行使300万亩，地皮批后供给率、现实行使率显明进步。

 

　　——地皮节约集约行使制度更加完美，机制更加健全。“党委向导、当局负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局基本形成，节约集约用地制度更加完整，市场配置、政策激励、科技应用、考核评价、共同责任等机制更加完美，建成一批国土资源节约集约行使示范省、模范县（市）。

 

　　二、严酷用地规模管控

 

　　（三）严酷控制城乡建设用地规模。执行城乡建设用地总量控制制度，强化县市城乡建设用地规模刚性束缚，遏制地皮过度开发和建设用地低效行使。增强相干规划与地皮行使总体规划的和谐衔接，相干规划的建设用地规模不得超过地皮行使总体规划确定的建设用地规模。依据二次地皮调查成果和地皮变更调查成果，按照国家同一部署，调整完美地皮行使总体规划，从严控制城乡建设用地规模。探索编制实施重点城市群地皮行使总体规划和村地皮行使规划，强化对城镇建设用地总规模的控制，合理指导墟落建设集中布局、集约用地。严酷实行围填海造地政策，控制围填海造地规模。

 

　　（四）渐渐削减新增建设用地规模。与国民经济和社会发展计划、节约集约用地目标要求相适应，渐渐削减新增建设用地计划和供给，东部地区分外是优化开发的三大城市群地区要以盘活存量为主，率先压减新增建设用地规模。严酷核定各类城市新增建设用地规模，适当增长城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。

 

　　（五）着力盘活存量建设用地。着力释放存量建设用地空间，进步存量建设用地在地皮供给总量中的比重。制订促进批而未征、征而未供、供而未用地皮有用行使的政策，将现实供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的紧张依据，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，停息安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。严酷实行依法收回闲置地皮或征收地皮闲置费的规定，加快闲置地皮的认定、公示和处置。建立健全低服从地再开发激励束缚机制，推进城乡存量建设用地挖潜行使和高效配置。完美地皮收购贮备制度，制订工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活行使激励机制。

 

　　（六）有序增长建设用地流量。按照地皮行使总体规划和地皮整治规划，在安排新增建设用地时同步削减原有存量建设用地，既保持建设用地总量不变又增长建设用地流量，保障经济社会发展用地，进步地皮节约集约行使水平。在确保城乡建设用地总量稳固、新增建设用地规模渐渐削减的前提下，渐渐增长城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦行使和城镇低服从地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供应。建设用地流量供给，重要用于促进存量建设用地的布局优化，推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动。各地要探索创新“以增补量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜”的建设用地流量管理办法和机制，合理保障城乡建设用地，促进地皮行使和经济发展体例变化。

 

　　（七）进步建设用地行使服从。合理确定城市用地规模和开发边界，强化城市建设用地开发强度、地皮投资强度、人均用地指标团体控制，进步区域平均容积率，优化城市内部用地结构，促进城市紧凑发展，进步城市地皮综合承载能力。制订地上地下空间开发行使管理规范，统筹地上地下空间开发，推进建设用地的多功能立体开发和复合行使，进步空间行使服从。完美城市、基础设施、公共服务设施、交通枢纽等公共空间地皮综合开发行使模式和供地体例，进步地皮行使强度。统筹城市新区各功能区用地，鼓励功能混合和产城融合，促进人口集中、产业集聚、用地集约。增强开发区用地功能改造，合理调整用地结构和布局，推动单一生产功能向城市综合功能转型，进步地皮行使经济、社会、生态综合效益。

 

　　三、优化开发行使格局 

 

　　（八）优化建设用地布局。发挥国土规划和地皮行使总体规划的指导管控作用，最大限度珍爱耕地、园地和河流、湖泊、山峦等天然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间系统，加快构建以城市群为主体、大中小城市和小城镇和谐发展的城镇化格局。加快划定城市开发边界、永世基本农田和生态珍爱红线，促进生产、生活、生态用地合理布局。结合农村地皮综合整治，随机应变、量力而行，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农夫住宅向集镇、中间村集中。完美与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与节约集约用地相挂钩的地皮政策系统，促进区域、城乡用地布局优化。 

 

　　（九）严控城市新区无序扩张。严酷城市新区用地管控，除因中间城区功能过度叠加、人口密度过高或规避天然灾难等缘故原由外，不得设立城市新区；确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以吻合地皮行使总体规划为前提。按照《城市新区设立审核办法》，严酷审核城市新区规划建设用地规模和布局。制订新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展。

 

　　（十）增强产业与用地的空间协同。强化产业发展规划与地皮行使总体规划的和谐衔接，统筹各业各类用地，重点保障与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先辈制造业和基础产业用地，指导产业集聚、用地集约。完美用地激励和束缚机制，严禁为产能紧张过剩行业新增产能项目提供用地，促进落后产能镌汰退出和企业兼并重组。推动特大城市中间城区部分产业向卫星城疏散，强化大中城市中间城区当代商贸、当代服务等功能，进步城市地皮产业支持能力。

 

　　（十一）合理调整建设用地比例结构。与新型城镇化和新农村建设进程相适应，指导城镇建设用地结构调整，控制生产用地，保障生活用地，增长生态用地；优化农村建设用地结构，保障农业生产、农夫生活必需的建设用地，支撑农村基础设施建设和社会事业发展；促进城乡用地结构调整，合理增长城镇建设用地，加大农村余暇、闲置和低服从地整治，力争到2020年，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例进步到40%左右。调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地。

 

　　四、健全用地控制标准

 

　　（十二）完美区域节约集约用地控制标准。继承落实“十二五”单位国内生产总值建设用地降落30%的目标要求。探索开展地皮开发行使强度和效益考核，依据区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的转变，提出控制标准，加快建立综合反映地皮行使对经济社会发展承载能力和水平的评价标准。

 

　　（十三）指导城乡进步地皮行使强度。增强对城镇和功能区地皮行使强度的管控和指导，依据城镇建设用地普查，开展人均城镇建设用地、城市地皮平均容积率、各功能区容积率和不同用途容积率、建筑密度、单位地皮投资等地皮行使服从和效益的控制标准研究。提出“十三五”平均容积率等节约集约用地考核详细指标。渐渐确立由国家和省市调控城镇区域投入产出、平均建筑密度、平均容积率控制标准，各城镇自立确定详细地块地皮行使强度的管理制度，实现城镇团体节约集约、功能结构完备、行使疏密有致、建筑形态各具特点的地皮行使新格局。

 

　　（十四）严酷实行各行各业建设项目用地标准。在建设项目可行性研究、初步设计、地皮审批、地皮供给、供后监管、完工验收等环节，严酷实行建设用地标准，建设项目的用地规模和功能分区，不得突破标准控制。各地要在用地批准文件、出让合同、划拨决定书等法律文本中，明确用地标准的控制性要求，增强地皮使用标准实行的监督检查。鼓励各地在严酷实行国家标准的基础上，结合现实制订地方地皮使用标准，细化和进步相干要求。对国家和地方尚未编制用地标准的建设项目，国家和地方已编制用地标准但因安全生产、地形地貌、工艺技术有特别要求必要突破标准的建设项目，必须开展建设项目节地评价论证，合理确定用地规模。

 

　　五、发挥市场机制作用

 

　　（十五）发挥市场机制的激励束缚作用。深化国有建设用地有偿使用制度改革，扩大国有地皮有偿使用范围，渐渐对经营性基础设施和社会事业用地执行有偿使用，缩小划拨供地范围。加快形成充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的地皮市场价格机制，通过价格杠杆束缚粗放行使，激励节约集约用地。完美地皮租赁、转让、抵押二级市场。健全完美主体平等、规则同等、竞争有序的市场规制，营造有利于地皮市场规范运行、有用落实节约集约用地的制度环境。

 

　　（十六）鼓励划拨地皮盘活行使。按照促进流转、鼓励行使的原则，进一步细化原划拨地皮行使政策，加快推进原划拨地皮入市交易和开发行使，进步地皮要素市场周转率和行使服从。吻合规划并经市、县人民当局批准，原划拨地皮可依法办理出让、转让、租赁等有偿使用手续。吻合规划并经依法批准后，原划拨地皮既可与其他存量地皮一并团体开发，也可由原地皮使用权人自行开发。经依法批准后，鼓励闲置划拨地皮上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在肯定时间内可继承以划拨体例使用地皮，暂不变更地皮使用性子。

 

　　（十七）完美地皮价租均衡的调节机制。完美工业用地出让最低价标准相干实施政策，建立有用调节工业用地和居住用地合理比价机制，进步工业用地价格，优化居住用地和工业用地结构比例。执行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁。加快制定有利于节约集约用地的租金标准，根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量，指导企业削减占地规模，缩短占地年期，防止工业企业长期大量圈占地皮。进一步完美地皮价租税系统，进步地皮保有成本，强化对地皮取得、占据和使用的经济束缚，进步地皮行使服从和效益。

 

　　六、实施综合整治行使

 

　　（十八）推动城乡地皮综合行使。在吻合建设要求、不影响质量安全和生态环境的基础上，随机应变推动城市交通、商业、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发建设，指导城镇建设进步开发强度和社会经济运动承载力。指导工业企业通过技改、压缩绿地和辅助设施用地，扩大生产用地，进步工业用地投资强度和行使服从。推动农村各类用地科学布局，鼓励农用地按循环经济模式指导、组合各类生产功能，实现地皮复合行使、立体行使。结合永世基本农田和生态珍爱红线的划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿心、绿带，发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。

 

　　（十九）大力推进城镇低服从地再开发。坚持规划统筹、当局指导、市场运作、公众参与、利益共享、严酷监管的原则，在严酷珍爱历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌的前提下，规范有序推进城镇更新和用地再开发，提拔城镇用地人口、产业承载能力。结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，采取协商收回、收购贮备等体例，推进“旧城镇”改造；依法办理相干手续，鼓励“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人意愿，鼓励采取自立开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。

 

　　（二十）强化开发区用地内涵挖潜。推动开发区存量建设用地盘活行使，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，进步地皮行使强度。进步开发区工业用地准入门槛，制定各开发区亩均投资强度标准和最低单独供地标准，并定期更新。推动开发区建设肯定规模的多层标准厂房，支撑各类投资开发主体参与建设和运营管理。增强标准厂房建设的地皮供给，国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列。各地可结合现实，制定扶持标准厂房建设和鼓励中小项目向标准厂房集中的政策，促进中小企业节约集约用地。

 

　　（二十一）随机应变盘活农村建设用地。统筹运用地皮整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和余暇地皮盘活行使，改善农村生产生活条件和农村人居环境。地皮整治和增减挂钩要按照新农村建设、当代农业发展和农村人居环境改造的要求，尊重农夫意愿，坚持随机应变、分类引导、规划先行、循规蹈矩，保持墟落特色，防止大拆大建；要坚持当局同一组织和农夫主体地位，增长工作的公开性和透明度，维护农夫地皮正当权益，确保农夫志愿、农夫参与、农夫受益。在统一州里范围内调整村庄建设用地布局的，由省级国土资源部门统筹安排，纳入城乡建设用地增减挂钩管理。

 

　　（二十二）积极推进矿区地皮复垦行使。按照生态文明建设和矿区可持续发展的要求，坚持强化主体责任与完美激励机制相结合，综合运用矿山地质环境治理恢复、地皮复垦等政策手段，周全推进矿区地皮复垦，改善矿区生态环境，进步矿区地皮行使服从。依法落实矿山地皮复垦主体责任，确保新建在建矿山损毁地皮及时周全复垦。创新地皮管理体例，在集中成片、条件具备的地区，推动历史遗留工矿废弃地复垦和挂钩行使，确保建设用地规模不增长、耕地综合生产能力有进步、生态环境有改善，废弃地得到盘活行使。

 

　　七、推动科技示范引领

 

　　（二十三）推广应用节地技术和模式。及时总结提炼各类有利于节约集约用地的建造技术和行使模式，完美激励机制和政策，加大推广应用力度。要重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和体裁中间、城市新区建设中的地上地下空间立体开发、综合行使、无缝衔接等节地技术和节地模式，鼓励城市内涵发展；加快推广标准厂房等节地技术和模式，降低工业项目占地规模；指导铁路、公路、水利等基础设施建设采取措施，削减工程用地和取弃土用地；推进盐碱地、污染地、工矿废弃地的治理与生态修复技术创新，增强暗管改碱节地技术研发和应用，实现地皮循环行使。

 

　　（二十四）研究制订激励配套政策。加大节地技术和节地模式的配套政策支撑力度，在用地取得、供地体例、地皮价格等方面，制订鼓励政策，形成节约集约用地的激励机制。对现有工业项目不改变用途前提下进步行使率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收地皮价款。在地皮供给中，可将节地技术和节地模式作为供地要求，落实到供地文件和地皮使用合同中。帮忙相干部门，探索地皮使用税差别化征收措施，按照节约集约行使水平完美地皮税收调节政策，鼓励进步地皮行使服从和效益。

 

　　（二十五）组织开展地皮整治技术集成与应用。增强地皮整治技术集成方法研究，组织实施一批地皮整治庞大科技专项，选取典型区域开展应用示范攻关。在地皮整顿、地皮复垦、地皮开发和地皮修复中，综合运用先辈科学技术，推进农村地皮整治和城市更新，修复损毁地皮，保障地皮可持续行使，进步节约集约用地水平。

 

　　（二十六）深入开展节约集约用地模范县市创建。完美创建运动指标标准系统和评比考核办法，深化创建运动工作机制建设，定期评比模范县市，指导开展节约集约示范省建设。以创建运动指导各地树立精确的政绩观和科学发展理念；广泛动员社会各方力量，推进地皮节约集约行使进社区、进企业、进家庭、进课堂。

 

　　八、增强评价监管宣传

 

　　（二十七）周全清查城乡建设用地情况。以第二次全国地皮调查和城镇地籍调查为基础，通过年度地皮变更调查和年度城镇地籍调查数据更新汇总，周全掌握城乡建设用地的结构、布局、强度、密度等近况及其转变情况。在此基础上，各地可根据必要开展增补调查，为充分行使各类闲置、低效和未行使地皮及开展节约集约用地评价考核提供详确的建设用地基础数据。

 

    （二十八）周全推进节约集约用地评价。持续开展单位国内生产总值建设用地消费降落目标的年度评价。进一步完美开发区建设用地节约集约行使评价，适时更新评价制度。部署开展城市节约集约用地初始评价，在初始评价基础上开展区域和中间城区更新评价。加快建立工程建设项目节地评价制度，明确节地评价的范围、原则和实施程序，通过制度规范促进节约集约用地。

 

　　（二十九）增强建设用地全程监管及执法督察。周全落实地皮行使动态巡查制度，超过地皮使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近五年年均供地量的市、县，要停息新增建设用地供给。建立健全地皮市场监测监管实地核查办法，加大违法违规信息的网上排查和实地核查。充分运用执法、督察手段，增强与审计、纪检监察、检察等监督或司法机关的联动，有用停止和严正查处违法违规用地举动。

 

　　（三十）强化舆论宣传和指导。充分行使多种媒体渠道和“6.25”地皮日等运动平台，广泛宣传我国地皮资源国情和形势，加强社会各界的资源忧患意识，促进形成节约集约用地全民共识。深入宣传周全落实节约优先战略，进步地皮行使服从和效益的做法和典型经验。增强科普宣传和人才培训，普及推广节约集约用地知识。

 

　　推进地皮节约集约行使，是各级国土资源部门的中间工作和重要职责。各省（区、市）国土资源部门积极争夺党委、当局的支撑，结合现实制订细化方案和配套措施，认真贯彻落实本引导意见。部机关各司局、各派驻地方的国家地皮督察局及相干单位要结合职责，明确目标义务、详细措施、责任分工和推进时限，确保引导意见的落实。

 

　　本文件有用期为8年。