国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行
关于在公共服务领域推广当局和社会资本
合作模式引导意见的关照
国办发〔2015〕42号
各省、自治区、直辖市人民当局，国务院各部委、各直属机构：
财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广当局和社会资本合作模式的引导意见》已经国务院赞成，现转发给你们，请认真贯彻实行。
在公共服务领域推广当局和社会资本合作模式，是变化当局职能、激发市场活力、打造经济新增加点的紧张改革行动。围绕增长公共产品和公共服务供应，在能源、交通运输、水利、环境珍爱、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用当局和社会资本合作模式，对统筹做好稳增加、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序，推进立法工作，进一步完美制度，规范流程，增强监管，多措并举，在财税、价格、地皮、金融等方面加大支撑力度，保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，进步公共产品和公共服务供应能力与服从。
各地区、各部门要高度正视，精心组织实施，增强和谐配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。
国务院办公厅
2015年5月19日
（此件公开发布）
关于在公共服务领域推广当局和社会资本
合作模式的引导意见
财政部 发展改革委 人民银行
为打造大众创业、万众创新和增长公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增加新动力，现就改革创新公共服务供应机制，大力推广当局和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下意见：
一、充分熟悉推广当局和社会资本合作模式的庞大意义
当局和社会资本合作模式是公共服务供应机制的庞大创新，即当局采取竞争性体例择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，当局依据公共服务绩效评价效果向社会资本付出响应对价，保证社会资本获得合理收益。当局和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提拔公共服务的供应质量和服从，实现公共利益最大化。
（一）有利于加快变化当局职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，当局作为监督者和合作者，削减对微观事务的直接参与，增强发展战略制订、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决当局职能错位、越位和缺位的题目，深化投融资体系体例改革，推进国家治理系统和治理能力当代化。
（二）有利于打破行业准入限定，激发经济活力和创造力。当局和社会资本合作模式可以有用打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限定，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本分外是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增加点，加强经济增加动力。
（三）有利于完美财政投入和管理体例，进步财政资金使用效益。在当局和社会资本合作模式下，当局以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价效果作为对价付出依据，并纳入预算管理、财政中期规划和当局财务报告，能够在现代人和子女人之间公平地分担公共资金投入，吻合代际公平原则，有用填补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政付出压力，平滑年度间财政付出波动，提防和化解当局性债务风险。
二、总体要求
（四）引导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中间、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内现实情况，改革创新公共服务供应机制和投入体例，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥当局作用，指导和鼓励社会资本积极参与公共服务供应，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
（五）基本原则。
依法合规。将当局和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度系统，珍爱参与各方的正当权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
重诺履约。当局和社会资本法律地位平等、权利任务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严酷履约。
公开透明。执行阳光化运作，依法充分披露当局和社会资本合作项目紧张信息，保障公众知情权，对参与各方形成有用监督和束缚。
公众受益。增强当局监管，将当局的政策目标、社会目标和社会资本的运营服从、技术提高有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
积极稳妥。鼓励地方各级人民当局和行业主管部门随机应变，探索吻合当地现实和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持需要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的当局付出责任，防止当局付出责任过重加剧财政收支矛盾，带来付出压力。
（六）发展目标。立足于增强和改善公共服务，形成有用促进当局和社会资本合作模式规范健康发展的制度系统，培育同一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的当局和社会资本合作市场。着力化解地方当局性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争夺通过当局和社会资本合作模式削减地方当局性债务。在新建公共服务项目中，渐渐增长使用当局和社会资本合作模式的比例。
三、构建保障当局和社会资本合作模式持续健康发展的制度系统
（七）明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范系统，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完美操作指南，规范项目识别、预备、采购、实行、移交各环节操作流程，明确操作要求，引导社会资本参与实施。制订合同指南，推动共性题目处理体例标准化。制订分行业、分领域的标准化合同文本，进步合同编制服从和会商服从。按照预算法、合同法、当局采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于当局向社会力量购买服务的引导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，建立完美管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的正当权益。
（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政付出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完美公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对当局付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同付出机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他付出对价等，按照国家同一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在当局财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为当局和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中当局依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（九）建立多条理监督管理系统。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划提议当局和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议提议。行业主管部门应制订不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，增强对公共服务质量和价格的监管。建立当局、公众共同参与的综合性评价系统，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将当局付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价效果作为调价的紧张依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相干信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
（十）完美公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价效果，健全公共服务价格调整机制，完美当局价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本转变、公共服务质量等信息，进步定价调价的透明度。
（十一）完美法律法规系统。推进相干立法，弥补当局和社会资本合作领域立法空白，着力解决当局和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接和谐题目，明确当局出资的法律依据和出资性子，规范当局和社会资本的责权利关系，明确当局相干部门的监督管理责任，为当局和社会资本合作模式健康发展提供优秀的法律环境和稳固的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地现实，依据立法法相干规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范当局和社会资本合作模式的运用。
四、规范推进当局和社会资本合作项目实施
（十二）广泛采用当局和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境珍爱、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用当局和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境珍爱、市政工程等特定领域必要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实行。
（十三）化解地方当局性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等体例，将融资平台公司存量公共服务项目转型为当局和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人赞成的前提下，将当局性债务转换为非当局性债务，减轻地方当局的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与当局脱钩，进行市场化改制，健全完美公司治理结构，对已经建立当代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方当局债务已纳入当局财政预算、得到妥帖处置并明确通知布告往后不再承担地方当局举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地当局和社会资本合作项目，通过与当局签订合同体例，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等体例参与当局和社会资本合作项目，进行变相融资。
（十四）进步新建项目决策的科学性。地方当局根据当地经济社会发展必要，结合财政收支平衡状态，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所必要的当局投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作体例。
（十五）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方当局应当根据预算法、合同法、当局采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托当局采购信息平台，及时、充分向社会宣布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业天资、技术能力、管理经验、财务实力和名誉状态等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。增强项目当局采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。
（十六）合理确定合作双方的权利与任务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条目，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和一时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方响应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。
（十七）加强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与当局政策目标、社会目标相结合，赓续增强管理和创新，提拔运营服从，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严酷按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行营业转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商变化，实现跨不同领域、多元化发展；要赓续提拔运营实力和管理经验，加强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。
（十八）保障公共服务持续有用。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不吻合标准的，社会资本要限日竣工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极和谐解决争议。确需变更合同内容、延伸合同期限以及变更社会资本方的，由当局和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳固性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家同一的会计制度进行核算，在当局财务报告中进行反映和管理。
五、政策保障
（十九）简化项目审核流程。进一步削减审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，进步审查工作服从。项目合同签署后，可并行办理需要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，自动增强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
（二十）多种体例保障项目用地。执行多样化地皮供给，保障项目建设用地。对吻合划拨用地目录的项目，可按划拨体例供地，划拨地皮不得改变地皮用途。建成的项目经依法批准可以抵押，地皮使用权性子不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交当局；实现抵押权后改变项目性子应该以有偿体例取得地皮使用权的，应依法办理地皮有偿使用手续。不吻合划拨用地目录的项目，以租赁体例取得地皮使用权的，租金收入参照地皮出让收入纳入当局性基金预算管理。以作价出资或者入股体例取得地皮使用权的，应当以市、县人民当局作为出资人，制订作价出资或者入股方案，经市、县人民当局批准后实施。
（二十一）完美财税支撑政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与当局和社会资本合作项目的有用体例。中间财政出资指导设立中国当局和社会资本合作融资支撑基金，作为社会资本方参与项目，进步项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，指导和鼓励地方融资平台存量项目转型为当局和社会资本合作项目。落实和完美国家支撑公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取当局和社会资本合作模式的，可按规定享受相干税收优惠政策。鼓励地方当局在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同提议设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
（二十二）做好金融服务。金融机构应创新吻合当局和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审体例，积极为当局和社会资本合作项目提供融资支撑。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款上风，参与改造当局和社会资本合作项目，指导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励吻合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化体例进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支撑票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支撑计划等多种体例参与项目。对吻合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支撑。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应增强监督管理，指导金融机构精确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支撑当局和社会资本合作项目融资。
六、组织实施
（二十三）增强组织向导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相干领域详细工作，增强对地方推广当局和社会资本合作模式的引导和监督。财政部要会同有关部门，增强政策沟通和谐和信息交流，完美体系体例机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境珍爱、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用当局和社会资本合作模式提供公共服务，探索完美相干监管制度系统。地方各级人民当局要结合已有规划和各地现实，出台详细政策措施并抓好落实；可根据本地区现实情况，建立工作和谐机制，推动当局和社会资本合作项目落地实施。
（二十四）增强人才培养。大力培养专业人才，加快形成当局部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展营业人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方当局统筹内部机构改革必要，进一步整合专门力量，承担当局和社会资本合作模式推广职责，进步专业水平和能力。
（二十五）搭建信息平台。地方各级人民当局要切实履行规划引导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立同一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相干信息，确保项目实施公开透明、有序推进。
在公共服务领域推广当局和社会资本合作模式，事关人民群众切身利益，是保障和改善民生的一项紧张工作。各地区、各部门要充分熟悉推广当局和社会资本合作模式的紧张意义，把思想和举措同一到党中间、国务院的决策部署上来，精心组织实施，增强和谐配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。财政部要强化统筹和谐，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，庞大事项及时向国务院报告。
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