“十三五”时期，将是我国新型城镇化发展的紧张而且关键的时期。这临时期我国城乡经济和社会发展的庞大义务之一，就是推进以人为核心的新型城镇化，解决3个“1亿人”题目（促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，指导1亿人在中西部地区就近城镇化）。围绕这一核心义务所产生的一系列庞大决策，都将对地皮供需转变产生庞大影响，适应这一转变的最实际的体例，是执行城乡建设用地增减挂钩政策。增减挂钩政策是在现行法律框架下解决用地瓶颈的重要体例，是实现就地就近城镇化的重要路径。

新型城镇化赓续推进的过程，从国土空间布局上看，就是城乡各类用地布局优化调整的过程。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出：“新型城镇化要求严酷控制新增城镇建设用地规模，严酷实行城市用地分类与规划建设用地标准，执行增量供应与存量挖潜相结合的供地、用地政策，进步城镇建设使用存量用地比例”。增减挂钩政策，旨在通过建新拆旧和地皮整顿复垦等措施，保证项目区内各类地皮面积平衡的基础上，最终实现“建设用地总量不增长，耕地面积不削减，质量不降低，城乡用地布局更合理”的目标。在确保耕地占补平衡的情况下解决建设用地指标供应与需求的矛盾，促进新型城镇化的发展。

近年来，生态文明建设已推向全新的高度，划定“生态红线”、 建立体系完备的生态文明制度系统是“十三五”时期的一个庞大义务，通过城乡建设用地增减挂钩，对存量建设用地布局优化调整，削减新增建设占用耕地资源、有用增补耕地，解决农村生产生活污水等生活垃圾无序排放等题目，将在保耕地、保生态方面起到积极作用。

长期以来，区域发展不和谐、社会经济结构失衡等题目凸起体现在广大农村地区，城乡地皮价格的“双轨制”导致了农村农夫利益分配损失。城乡统筹发展，就是要变化传统“二元”经济结构，实现城乡生产要素有序流通。增减挂钩为城乡地皮资源要素流转提供了政策通道，集体建设用地价值得到表现，为统筹城乡发展提供了切实可行的制度平台。

增减挂钩是在社会经济发展的特别时期提出的一项独创性政策，其目标在于优化城乡建设用地空间布局，削减新增建设占用耕地数量，进步地皮节约集约行使水平，促进城乡统筹发展。增减挂钩政策的实施，为地方释放了三大政策“盈利”。一是缓解了建设用地指标紧缺的局面；二是自行解决耕地占补平衡题目，将拆除的农村居民点复垦为耕地，扣除还建区需占用的耕地外，剩余耕地指标可为建新区使用；三是减免“两费一税”，根据《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策题目的关照》，使用结余建设用地指标的可免缴新增建设用地地皮有偿使用费和耕地开垦费，对于新建农村居民安置社区、黉舍、道路等占用耕地的，视情况减免耕地占用税。地方的实践创新对增减挂钩政策起了较大的推动作用。

重庆：“地票”交易统筹城乡发展。2008年，重庆创新性开展“地票”交易，交易对象是将农村建设用地复垦为耕地，预留农村自身发展空间之后形成的建设用地指标，通过有形市场进行交易；其实质仍为增减挂钩，不同之处在于采用“先复垦、后交易”的模式，复垦工作通过验收后，扣除农村自留发展部特别的指标，进入地皮交易市场，“地票”可通过市场的体例在全市范围内交易流通，结余的指标实现了跨县（区）的流转。这种市场化的资源配置体例，进步了城乡地皮的流通性，最大程度上表现了“地票”的经济效益。随着“地票”交易制度的发展，重庆经营性用地不再依靠年度建设用地计划指标，年度计划指标重点用于解决基础设施、公益性项目用地需求，很大程度上缓解了供需矛盾。

浙江：村庄整治助推“鲜艳墟落”建设。2003年，浙江启动“千村示范万村整治”工程，以农村环境综合整治、改善村容村貌作为突破口，在村庄整治的基础上，对城中村、城郊村重点推进“三改一拆”，将其改造为新社区；对偏远村、空心村执行异地搬迁，集中居住；对于历史文化村落，则执行珍爱性构筑，盘活了农村资源，找到了因村制宜的经营道路，鲜艳墟落已经成为了浙江新农村建设的金咭片。

湖北：创新增减挂钩实施，促“四化”同步发展。自2006年开展增减挂钩试点工作以来，湖北获取挂钩周转指标30.46万亩，批准实施挂钩项目537个，面积30万亩，复垦面积15.17万亩，在支撑新农村建设、促进耕地珍爱和地皮节约集约行使、强大村级集体经济等方面发挥较大作用。为探索“四化”和谐发展之路，湖北在省级层面上选取21个示范州里创新性开展全域增减挂钩，探索结余指标可在示范州里所在市域范围内交易使用，并以增减挂钩与地皮整治为平台，稳步推进地皮流转；在宜城市农村宅基地制度改革试点基础上，探索宅基地有偿使用和退出体例与农村集体经营性建设用地入市；结合贫困县（市）结余指标可在全省范围内挂钩使用的政策，探索省级层面上的指标交易模式，进步指标的市场流通性，最大限度释放各项政策盈利。

从各地的实践看，增减挂钩政策实施已取得初步成效，大体体现在以下几方面：

优化了城乡用地布局，推动城镇化发展进程。通过实施增减挂钩，结合农村地皮整治，指导农村居民点集中发展，农用地集中连片，有用改善了农村耕作条件，同时，结余的挂钩指标用于提拔城镇建设用地发展空间，从而优化了城乡建设用地布局。湖北还探索了将增减挂钩工作与农村的产业结构调整相结合的体例，引进农业龙头企业，鼓励地皮向莳植、养殖能手集中，形成公司带农户的新格局，促进农夫向农业工人变化。例如襄阳市尹集乡通过引入企业参与建设新型农村社区，让农村变社区、农夫变市民、村民变股东，配套发展产业区中华紫薇园吸引周边农村劳动力，让农夫就地就近市民化，有力推动了城镇化的发展进程。

缓解了耕地占补平衡压力，确保耕地数量不削减，质量不降低。探索增减挂钩的各地普遍都存在人均耕地面积少、耕地总体质量不高、耕地后备资源不足等题目。随着用地需求逐年扩大，地皮行使空间日趋不足，守住耕地红线和粮食安全底线的义务十分艰巨。通过实施增减挂钩，将节余出来的挂钩指标用于城镇发展，从而削减了对年度用地计划指标的过度依靠，对拆旧区实施复垦后，耕地占补平衡在项目实施过程中一并落实。这一政策的实施，缓解了经济发展与供地严重之间矛盾，耕地占补平衡压力也得到了释放。

盘活建设用地存量，促进地皮节约集约行使。截至2012年末，湖北人均非农建设用地面积为310.72平方米，远超《村镇规划标准（GB50188-2007）》规定150平方米上限。其他各地也都不同程度地存在一户多宅、布局分散、“空心村”等粗放行使凸起等征象，农村非农建设用地发掘潜力特别很是大。在实施增减挂钩过程中，确保建设用地总量不增长的情况下，通过建设农村新社区指导农夫集中安置，解决农村居民点“多、散、乱”的特点，地皮整治促进耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了农村居住环境，促进了地皮节约集约行使。

加速了城乡要素的自由流动，推动了城乡统筹发展。现行集体地皮转为国有地皮后，出让收益增值部分，大多用于城市发展建设，增减挂钩政策要求在地皮出让分配收益中重点向农村倾斜。湖北在增减挂钩实施中，强调城市带动农村，加快推进农村新社区的建设，改善农村生产、生活环境，提拔城市的辐射吸取功能。通过各项政策“组合拳”，加速了城乡要素的自由流动，使农村人口“不离土不离村”，就地享受城镇化盈利，为公共资源在城乡下统筹配置提供了平台和抓手。

创新地皮管理机制，撬动地皮制度改革。湖北增减挂钩试点实践过程中，围绕开展农村集体经营性建设用地流转试点、改革农村地皮产权制度、完美农村宅基地分配政策、农村宅基地退出机制等方面进行了积极探索。如枝江市安福寺镇在国土整治项目管理上引入“PPP”模式（公私合作），解决项目启动资金缺口大的难题；鄂州市将增减挂钩指标交易制度作为农村产权制度改革的主攻方向，成功挂牌交易建设用地挂钩指标4237亩，成交金额达6.7亿元，解决了城市发展“指标从哪里来”和农村建设“资金从哪里来”的双重难题；部分“四化同步”示范州里将国土资源所提拔为副科级单位，承接部分行政审批权和行政执法权，进步了服务下层的力度。通过增减挂钩试点，为湖北创新地皮管理机制，撬动地皮制度改革提供了平台，实现了地皮从单一的资源管理渐渐向资源、资产、资本三位一体的管理体例变化。

为统筹各项涉农资金提供平台。推动城乡和谐发展，须向农村增长投入，提供更多的公共产品，增减挂钩政策为统筹各项涉农资金提供了服务平台。一些地方将增减挂钩与地皮整治、地质灾难防治、地质环境恢复治理等各项工作充分融合，统筹各项涉农资金，按照“各炒一盘菜、共办一桌席”的原则，通力协作，密切配合，进步了涉农资金的使用服从。

但是，目前增减挂钩政策在实施中也存在一些题目，重要有以下几点：

政策针对性不足，项目实施缓慢。因为各地天然资源天禀不一，社会经济发展程度不同，增减挂钩实施难易程度不同，一些地方为了尽快缓解建设用地计划指标不足的压力，在增减挂钩项目实施的过程中随意选择拆旧区和还建区的位置，缺失科学规范的指导与控制，导致项目拆旧进展缓慢。同时，在项目、资金整合中难免存在部门利益间的博弈，易出现“各唱各的调、各吹各的号”的题目，造成增减挂钩团体项目实施过程中的不同环节各行其道、相互掣肘，影响项目团体实施进度。

“重修新、轻拆旧”征象紧张。项目实施中“重修新、轻拆旧”的征象较为普遍。如湖北，目前拆旧区选址重要集中在废旧的农村居民点，因为单面子积小，分布零散，房屋造价高等缘故原由，一些地区不乐意啃这“硬骨头”，拆旧复垦的积极性不高，导致拆旧工作进展缓慢。

公众参与机制不健全。一些地方在增减挂钩项目实施过程中，信息传递渠道不畅，导致公众参与不足。同时，因为各地经济发展状态不同，难以制订相对同一的拆迁补偿标准。补偿信息不够公开透明，信息不畅加剧了拆旧区农夫对其权益保障的担忧。农夫没有充分的参与权与知情权，对项目实施缺乏支撑，积极性不高。

地皮增值收益分配不合理。因为缺乏有用的资金投入和资金返还机制，在地皮收益分配上农夫的相干权益并未充分表现。同时，部分地区还因还建区选址不当，农夫在还建区集中居住后不利于农业生产生活，超出了合适的耕作半径，增长了农夫生产与居住成本，而项目实施过程中缺乏体系的补偿标准和失地农夫的安置方案，被拆迁农户应得利益得不到保障。

跨区域指标交易受限，交易平台不通顺。按照相干规定，增减挂钩项目中挂钩指标运行相对封闭，跨县（区）交易指标受限，因为尚未建立相对完美的指标交易平台，剩余挂钩指标市场化交易程度不高，导致发展建设急需建设用地指标的区域，因为拆旧潜力小等缘故原由无法开展增减挂钩，而拆旧潜力大、能够提供挂钩指标的区域因找不到需求方而缺乏推进动力，因此指标市场交易存在较大停滞。

实施方案管理体系体例不够完美。按照相干规定，增减挂钩实施方案一经上报，调整次数和范围都有严酷限定，因为实施方案要先于项目详细实施，而项目真正实施过程又每每与实施方案存在较大差异，受限于现行的管理制度，项目实施存在肯定制度停滞。

增补耕地质量缺乏保障，一些地方存在建设“占优补劣”征象。在项目详细实施过程中，部分地区仍存在正视前期申报，轻视中后期评估验收的征象，对耕地质量缺乏有用评估与监管。增补耕地基本由原有的宅基地、砖瓦厂或其他建设用地复垦而成，达到与城市周边的地皮质量一样的良田相对困难，在耕地质量上存在“占优补劣”征象。

“十三五”时期，新型城镇化发展加速，地皮行使政策的调整与完美势在必行。按照中间不久前宣布的《深化农村综合改革方案》等有关决策的部署，“十三五”时期，城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点政策必要进一步拓展和完美。为此，笔者提出以下几点建议：

牢牢把握增减挂钩政策主旨。增减挂钩政策的目标是通过对农村居民点的拆旧复垦，盘活存量建设用地，调整优化城乡建设用地布局与结构，实现挂钩区域内建设用地总量不增长、耕地不削减、质量有进步。因此，增减挂钩政策的推进，必须严酷实行地皮用途管制制度，牢牢把握建设用地规模不突破、耕地数量与质量的进步的主旨，从而优化城乡用地格局，释放农村建设用地潜力，推动城乡统筹发展。

建立健全公众参与机制。这是保障农夫利益的根本手段。公众参与应贯穿从选址到现场勘测、实施规划编制、拆迁补偿与安置等各方面；同时应加大项目信息公开力度，定期发布项目管理信息，强化舆论媒体监督。

进步农夫收益分配比例。增减挂钩过程中的地皮增值收益应根据增值来源公平分配。项目实施后的地皮增值源于农夫本来持有的地皮，农夫提供了基本的生产资料，并与各项投入共同实现地皮增值。进步农夫收益在地皮增值收益的比重，切实保障农夫利益。

创新对拆旧区农夫的安置实现模式。对拆旧区农夫安置，要结合区域条件，随机应变。在尊重风俗、保障居住的基础上，实施多元化的安置体例。对于长期不从事农业生产，志愿实现非农就业的，提供培训和指导，指导就地就近城镇化；对于仍从事农业莳植的，为便于农业生产，应就近安置；统筹考虑农村人口的城乡安排，让有条件的农夫参与城镇发展，推动城乡统筹发展。

增减挂钩与农村地皮流转、国土综合整治结合。增减挂钩、农村地皮流转、地皮综合整治等均是以地皮行使总体规划作为底盘，在村镇建设规划及新农村建设规划等社会经济发展规划框架下统筹安排部署的，地皮流转和地皮综合整治为增减挂钩提供平台，地皮流转为增减挂钩提供实际基础，地皮综合整治提供资金保障。统筹上述三项政策，整合各项资金、资源，有利于发挥资源最大效益，最大限度释放政策盈利。

完美管理机制，加强增减挂钩实施方案的天真性和可操作性。现行增减挂钩管理机制天真性和可操作性较低，项目在实施过程中每每与实施方案存在较大差距。建议许可实施方案批准后在实施期限内可根据现实情况，调整一次，在编制实施方案时只确定建新区位置与范围，不确定详细项目名称，加强挂钩项目实施方案的天真性与可操作性；设立增减挂钩台账，用地后直接核减相干指标，增长挂钩实施方案的可操作性与天真性。

加快农村地皮确权登记。在完成集体地皮所有权登记发证工作的基础上，继承推进农村集体地皮使用权确权登记发证工作，进一步明晰农村集体地皮使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，完美集体地皮担保物权的产权系统，确保农夫在搬迁安置、农村居民点用地整顿产权调整与置换过程中利益不受侵害，削减权属纠纷。

建立与完美增补耕地数量质量监测机制。探索确定耕地质量“红线”，加强公众的耕地珍爱意识。将耕地数量质量建设与管理与验收评定工作纳入年度考核系统；新增耕地要及时上图并完成变更，建立耕地数量质量水平动态监测点，以图斑为单元重点增强对项目实施后新增耕地数量与质量的动态监测、追踪，确保新增耕地数量不削减、质量不降低，渐渐完美省、市、县三级耕地数量与质量监测网络系统。

（作者：邹清平 湖北省国土资源厅副厅长）