城镇化地皮管理制度改革日前被国土部列为往后一段时期的工作重点。国土部今年将深入推进征地制度改革试点，研究出台集体经营性建设用地流转引导意见，部署开展宅基地制度改革试点。从中长期来看，国土部透露表现将探索建立与户籍、金融等政策相和谐的保障和促进城镇化健康发展的地皮管理新机制。
对此，接受证券时报记者采访的业内专家认为，推进城镇化的紧张突破口是深化地皮管理制度改革，而地皮管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要许可地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制订成法律。
地皮管理制度改革遇瓶颈
中国房地产业协会副会长朱中一接受证券时报记者采访时透露表现，城镇化的核心题目有两个，一是由于城镇化，城市建设用地要增长，但我国耕地要控制，所以肯定要把城市建设用地的增长和农村建设用地的削减挂钩，让地皮节约行使。二是由于农夫要进城，他们的宅基地就腾出来了，只有许可宅基地及房产流转，进步农夫在城市购买和租赁房屋的能力，才能让农夫真正变为市民。农夫工进城要变成市民，天然离不开地皮题目，深化地皮管理制度改革是推进城镇化的紧张突破口。
中国地皮学会副理事长黄小虎接受证券时报记者采访时指出，我国现行的地皮管理制度存在四方面题目：
一是耕地不能得到珍爱，同时城市的存量地皮也不能集约行使。由于集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农夫的地来得快。
二是农夫利益受到损害。不仅被征地农夫受损害，低价补偿、高价出让，农夫不能分享地皮增值收益。未被征地农夫也受损害，由于现行制度限定农夫集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，也是农夫紧张的财产，但这个财产却不能通过市场实现，农夫因此在社会产品分配中处于弱势地位。这种制度性危险，必然导致农夫与当局博弈，激化了社会矛盾。
三是地皮财政、地皮金融孕育当局名誉风险和社会金融风险。地皮财政的风险，重要由社会分散承担，而地皮金融的风险则集中在当局身上。如今地皮金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危急。
四是当局既是裁判员，又是活动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。
“统统由当局来干，是计划经济的发展体例，这种旧的发展体例至今没有根本扭转。现行征地制度是其中一个紧张体现或者说紧张组成部分，但已经是难以为继了，必须改革。”黄小虎说。
尽管有关方面的改革一向在推进，但是在中国地皮勘测规划院院长郑凌志看来，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方当局的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本，时间也更长，集体建设用地流转会削减地方的地皮出让收入。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深条理矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。
集体建设用地入市是突破口
“下一步改革必要重点突破的，是许可农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是进步补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完美征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。他认为，许可农村集体建设用地进入市场，农夫就可以凭借地皮财产自立参与工业化、城市化进程，增长财产性收入。而且只要吻合规划，许可集体建设用地开发商品房，可以增长地皮供给，可以打破开发商的天然垄断，对解决城市老百姓住房题目，也有益处。
中国人民大学地皮政策与制度研究中间主任叶剑平接受证券时报记者采访时也认为，地皮管理新机制应该是，激活农村集体建设用地存量资本，把收益给农村而不是城市，通过地皮管理制度改革更有利于消弭城乡差别。
在朱中一看来，地皮制度改革肯定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农夫权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的题目，就要许可宅基地和房产流转，进步他们在城市中购买和租赁房屋的能力。他认为，地皮管理新机制应该包括增量地皮的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量地皮的盘活等，这些是跟城镇化中的建设有关的。
“宅基地在大中城市结合部已经进入市场，北京近万万外来务工人员的居住题目，重要靠农夫出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限定买卖者的身份，正当宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农夫自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免。合规登记和纳税的，受法律珍爱，未来即使拆迁也可以得到补偿。“如许对存量地皮征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在肯定程度上解决钱从哪里来的题目。”黄小虎说。
黄小虎同时指出，集体建设用地进入市场，对当局经营地皮制度构成冲击，寄托增量地皮的地皮财政和地皮金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些题目接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个题目。广东的“三旧”改造，事实上许可农村集体建设用地进入市场，调动了农夫和其他投资主体的积极性，人和地的题目解决了，钱的题目也解决了。当局职能也根本变化，重要是规划、和谐、监管、服务。
他还指出，集体建设用地入市以后，在地皮增值收益的勾引下，一部分农夫会有冲动把农地变为非农地，给耕地珍爱带来新情况。“但如今当局捉住不放，耕地珍爱住了吗？外延扩张，是当局经营地皮制度的必然逻辑。当局退出经营，埋头做裁判员，农夫的违规举动还愁管不住？”他说。
顶层设计与地方试点相结合
业内专家认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方当局推动是不能完成的，必要中间进行顶层的体系设计。缩小征地范围、许可集体建设用地直接入市，让农夫获得更多的财产性收入，建立城乡同一的建设用地市场等，涉及地皮收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。必要和谐推进地皮管理制度改革，优化现行地皮管理制度政策系统。因此，将来的地皮政策应增强改革的顶层设计，同时，应从下层汲取好的成功做法上升为政策法律。
“改革既要做好顶层设计，又要许可摸着石头过河。顶层设计包括地皮管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制订，但是考虑地方差异性，不可能那么详细，所以许可地方探索经验，等成熟后再制订为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制订有关条例；宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市；城市存量地皮盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相称难度。
叶剑平对此透露表现附和，他也认为应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设地皮假如周全市场化要先修改宪法，还要修改地皮管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前团体制度框架不具备，今年周全推开不实际。”他说。
近年来，国土部部署了一批试点，进行地皮管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体地皮还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地珍爱补偿机制；广东“三旧改造”等低服从地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效明显，根本经验是承认农夫的地皮财产。 
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